Часть 2. Майские указы

В 2008-2012 годах новых национальных проектов в России не было. Доигрывали и потихоньку закрывали первые четыре, но Путин, выезжая из Кремля, свои любимые игрушки, естественно, спрятал в шкаф и ключ забрал с собой. Вернувшись обратно в 2012 году, новый старый президент долго медлить не стал. В первый же день, 7 мая 2012 года, было сгенерировано 218 поручений, разбитых на 11 президентских указов. В этот раз президент заступал на службу аж до 2018 года - 31 декабря 2008 года вступили в силу поправки в Конституцию, увеличившие срок президентства до шести лет, а депутатства в Думе - до пяти. Указы, подписанные 7 мая 2012 года, известны в РФ как Майские указы. Обычно пишут "майские" в кавычках с маленькой буквы, но мне лениво шифт нажимать лишний раз, да и ладно - это уже давно имя собственное.

Поручения, содержащиеся в указах, можно разделить на две неравные части. Первая - поручения общего характера, например, представить обновленную концепцию внешней политики или подготовить предложения об образовании совета по межнациональным отношениям. Это, конечно, беллетристика, хотя и там далеко не все было выполнено в срок. Но вторая часть - это именно поручения, где были четко оговорены и сроки, и критерии выполнения, то есть, проверяемые цифры. Например, требовалось обеспечить повышение к 2018 году суммарного коэффициента рождаемости до 1,753. Зафейлили, конечно.

Каждое поручение имело свой срок исполнения, но практически все они ограничивались 2018 годом, до 2020 года растягивались буквально несколько штук. При этом весьма значительная часть поручений должна была быть выполнена уже на днях, то есть, в 2012 году. Аналитики и журналисты провели исследование того, сколько поручений имело измеримые критерии выполнения, и таковых оказалось 36. Вот на них и сосредоточимся. Я за основу взял портал 66.ru и его данные с некоторыми поправками.

Количество измеримых поручений в каждом указе:

Указ №596 "О долгосрочной государственной экономической политике" - 5
Указ №597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" - 4
Указ №598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения" - 6
Указ №599 "О мерах реализации государственной политики в области образования и науки" - 8
Указ №600 "О мерах по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" - 6
Указ №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" - 5
Указ №606 "О мерах по реализации демографической политики в Российской Федерации" - 2

Прочие указы касались развития Вооруженных сил и воинской службы, внешней политики, межнациональных отношений и конкретных цифр не содержали.

По сути самыми важными для населения стали указ №596 по экономике, указ №597 по социалке, указ №599 по обрнауке и указ №600 про жилье. Ничего не кажется знакомым? Правильно, это те же нацпроекты, только пасьянс критериев между указами в этот раз был разложен немного иначе. Из указа про здоровье выбросили все денежные вопросы, теперь он касался понижения смертности от различных напастей и производства лекарств, а денежная часть переехала в указ о социальной политике. Жилье, как было, так почти и осталось. Образование стало более мутным, и деньги из него тоже перенесли в указ о социалке. Агропром остался в статусе госпрограммы развития и был упомянут в указе об экономике.

Сами критерии при этом сильно не изменились, хотя, конечно, изменились их значения. Например, ПНП "Жилье" мог в свое время претендовать на успешность, если к 2010 году доля семей, способных купить жилье, была бы увеличена до 30%. Реальная цифра в 2010 году по данным Росстата составила чуть меньше 20%. Провал очевиден, поэтому новый указ содержал повышенные обязательства - 60% семей, но к 2020 году. Этот прием знает любой студент-двоечник, который на экзамене выпрашивает тройку под обещание со следующего семестра взяться за ум, догнать и перегнать... мы же были студентами, чего таить. Кстати, и это поручение в итоге тоже зафейлили.

Кроме того, строгую картину указов разбавляли крайне странные задачи. Например, обеспечить до 2018 года создание для граждан РФ возможности улучшения жилищных условий не реже одного раза в 15 лет. В 2018 году правительство гордо отчиталось, что поручение выполнено, правда цифр статистики 2033 года сообщать не стало, как и вообще каких-либо цифр.

Однако были и принципиальные отличия между Указами и ПНП. Во-первых, новым поручениям никто не присваивал никаких громких имен и, тем более, не называл их Приоритетными национальными проектами. Разумно - одно дело это не выполнить поручение, пусть и президентское, совсем другое - зафакапить очередной национальный проект. Хоть суть и та же, но звучит-то намного хуже, правда?

Второе отличие - виноватые в провалах были названы сразу - региональные власти. Значительную часть ответственности, а также вопросов, связанных с финансированием, прямо сразу же перебросили на них. И это тоже было разумно, ибо в прошлый раз винить в провалах центральная власть могла только саму себя. Теперь стали поумнее, прочитали учебники истории, вспомнили, что именно в советские годы означала фраза "некоторые перегибы на местах", и радостно повторили идею.

Аналитики утверждают, что по итогам из 36 поддающихся численной проверке поручений было выполнено 18 - половина. Все прочие 182 поручения, связанные с разработкой концепций, стратегий, видений и комплексов мер, разумеется, никто особенно не считал. Правительство периодически отчитывалось о выполнении и снятии с контроля очередного пула задач, но это чистая бюрократия, проверять которую непосредственно никакого смысла нет. А разговор о том, насколько эффективна была та или иная стратегия/концепция/видение, и к чему она привела, выходит далеко за рамки. Например, было поручение "До марта 2013 года разработать комплекс мер, направленных на решение задач, связанных с ликвидацией аварийного жилищного фонда". Комплекс мер разработали, поручение выполнено, а толку-то?

Можно ли тогда считать реальный результат исполнения Майских указов равным примерно 50 процентам от требуемого? Нет, конечно, - это был бы полнейший успех, но реальный результат намного ниже. Чтобы понять почему, надо всего лишь разобраться в том, каким образом выполнялись отдельные поручения. Для этого приведу два примера.

Первый пример - самое, пожалуй, скандальное поручение, которое в оригинале звучало так. "Повышение к 2018 году средней заработной платы... социальных работников медицинских организаций, младшего медицинского персонала..., среднего медицинского персонала... — до 100 % от средней заработной платы в соответствующем регионе, работников медицинских организаций, имеющих высшее образование... — до 200 % от средней заработной платы в соответствующем регионе". Вроде бы читается, что, если в 2018 году в некоем регионе средняя зарплата будет 50 тысяч, то медсестра их и должна получать, а врачи должны получать 100 тысяч. Круто же! Ну-ну... Денег в регионах и так кот наплакал, самим на откаты не хватает, а тут еще врачам платить требуют. И учителям, кстати, тоже, и еще этим... которые... ну, вы поняли.

Поэтому все было сделано исключительно буквально. Написано, что надо поднимать среднюю зарплату по определенным группам сотрудников, причем относительно средней же зарплаты по региону? Написано. А кто сказал, что эти деньги надо кому-то выплачивать?! Эврика! Ведь как поднять на бумаге среднюю зарплату хоть в сто раз, не потратив ни копейки, это каждый начинающий чиновник знает. А раз указ требует поднятия именно зарплаты, а не оклада, то это делает ситуацию совсем уж простой. 

Оклад - обязательство работодателя по выплате оговоренной суммы денег работнику за определенный период времени, который тот проводит на работе. А зарплата - сумма, положенная работнику за всю выполненную им работу в течение какого-то времени. Одно и тоже? Вообще ни разу нет! В первом случае работник может на работе спать - деньги он все равно получит (повременная форма оплаты труда). Во втором случае, даже работая за пятерых, можно ничего не получить, это полностью зависит от установленной формы оплаты труда, а их, помимо повременной, еще десятка два есть. Ну и раз указы прямо сообщали, что поднимать надо не оклад, а зарплату, то и проблемы сами собой исчезли.

В теории можно было бы просто сократить количество ставок персонала, и появившуюся нагрузку распределить между оставшимися работниками в нужной пропорции. Все, поручение выполнено. А кто скажет, что нет? Если условный врач готов работать в две смены, то и зарплата у него станет выше вдвое. Разные сверхурочные, отпускные и прочее я в расчет не беру - поверьте, бюрократы точно знают, как это все считать, чтоб ответ был такой, какой надо. Ну и все, чиновнику остается только подать наверх отчет и получить премию. Один врач через месяц сбежит, потом все врачи сбегут, потом побегут медсестры и фельдшеры, но это вообще никого не волнует, ведь зарплата врача в регионе соответствует требуемой. Если более точно, то в итоге ТЕОРЕТИЧЕСКИ МАКСИМАЛЬНАЯ ВОЗМОЖНОСТЬ врача заработать в точности соответствует указу, но кто в нюансах будет копаться. Дикий некомплект врачей и медсестер в государственных клиниках, хоть и является прямым и очевидным следствием Майских указов, в явном виде ими не запланирован, значит, регионы могут не переживать и даже требовать нового финансирования из центра. Чем не радость. 

Почти что идентичный вариант решения проблемы - увеличение оклада медперсонала с переводом всех сотрудников на полставки, реальный эффект тот же. Кто не согласен уйти на полставки, просто получает дополнительную нагрузку в соответствии с новой должностной инструкцией. Третий вариант - перевести младший медперсонал на ставки уборщиц и прачек с сохранением должностных инструкций. Уборщиц в указе вообще нет, им дополнительно платить не надо. Четвертый вариант - уволить всех уборщиц и передать их обязанности младшему медперсоналу. Особо нервным и недовольным вообще можно сказать, что им ничего не положено. Еще раз читайте внимательно текст поручения - требуется поднять СРЕДНЮЮ зарплату врачей ПО РЕГИОНУ, а не зарплату каждого врача в регионе. С кем можно договориться - поднимем даже выше, чем надо (и тут уже технические детали, как поиметь с этого профит), с кем договориться нельзя или не хочется - сидите на прежней ставке. С чего вы взяли, что вам персонально вообще кто-то что-то обещал?

Короче, вариантов масса, все зависело от того, насколько большой объем несуществующих в региональном бюджете денег надо было компенсировать.

В 2018 году Росстат году зафиксировал и опубликовал показатели роста зарплат, которые с мизерным, но видимым запасом превышали параметры, заложенные в указ. Поручение, стало быть, объявили выполненным. Профсоюзы врачей негодовали, но к тому моменту на них всем уже было глубоко наплевать. Манипуляции со ставками и зарплатами, разумеется, происходили не только в сфере медицины, но и в образовании, и в науке. Соответствующие отрасли тоже выполняли Майские указы как умели.

Второй пример тоже из социалки. 2015 год выдался тяжелым - второй год серьезная инфляция, санкции, экономика буксует, на горизонте замаячил призрак глобального факапа Майских указов, и, чтобы избежать оного, Правительство издало Постановление №973 от 14.09.2015 с неудобоваримым названием "О совершенствовании статистического учета..." и далее еще слов двадцать. Это постановление существенно меняло методику расчета средней заработной платы по региону. Введенный в рассмотрение показатель "среднемесячный доход от трудовой деятельности", помимо организаций всех видов деятельности и собственности, распространили также и на иные формы занятости. Так, в статистику попали ИП, граждане, работающие по гражданско-правовым договорам, и даже иностранцы, занятые на территории региона. Увы, это были, в основном, не высокооплачиваемые ученые из западных университетов, а гастарбайтеры из Средней Азии. Догадываетесь, как изменилась средняя зарплата по региону, рассчитанная по новой методике?

Естественно, новый средний уровень оказался существенно более низким, чем раньше, что существенно облегчило достижение показателей, заложенных в указы. Новую методику объяснили необходимостью соответствия требованиям Международной организации труда, правда, почему три года до этого всем было пофиг, объяснять не стали. Эффект от нововведения был понятен - значительное количество работников бюджетной сферы вместо ожидаемых прибавок и бонусов шандарахнулось головой о прожиточный минимум, причем, реальный, а не нарисованный Росстатом.

В заключение просуммируем выполнение Майских указов в той части, которая поддается количественной проверке:

Указ №596 "О долгосрочной государственной экономической политике" - выполнено 0 из 5 поручений, полный факап;
Указ №597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" - выполнено 1 из 4 поручений, тоже явный фейл;
Указ №598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения" - выполнено 3 из 6 поручений, ну плюс-минус ладно;
Указ №599 "О мерах реализации государственной политики в области образования и науки" - выполнено 2 из 8 поручений, факап;
Указ №600 "О мерах по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" - выполнено 3 из 6 поручений, средненько;
Указ №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" - выполнено 2 из 5 поручений, фейл;
Указ №606 "О мерах по реализации демографической политики в Российской Федерации" - выполнено 0 из 2 поручений, факап.

Гранд тотал: из 36 поручений точно выполненными можно считать 11 штук - меньше трети. Оставшиеся 7 "формально выполненных" задач были решены путем натягивания совы на глобус и прочими, столь же эффективными методами, не имеющими ничего общего с повышением уровня жизни населения. 

Сосчитать все деньги, потраченные на выполнение указов, довольно сложно ввиду децентрализованного характера финансирования и различных шулерских фокусов, примененных в ходе их выполнения. Деньги то закладывали в бюджет, то изымали, по ходу дела возникали "дополнительные расходы", выражавшиеся в триллионных суммах - как это все учитывать, не до конца понятно. В 2014 году вдобавок выяснилось, что многие регионы тупо берут кредиты и накапливают долги, пытаясь выполнить указы. За два года госдолг регионов вырос с 1 триллиона до 2,14 триллионов. По этим долгам еще и проценты надо было платить.

Как итог, в том же году Счетная палата вынесла вердикт - цели, обозначенные в указах, достигнуты не будут, поскольку запланированный годовой рост ВВП в 12,5 процентов в реальности оказался равен 0,5 процента. Но деньги тем не менее, выделялись. Усредненно можно считать, что один год развлечений с Майскими указами обходился бюджету примерно в 600-800 миллиардов рублей, ну а результат освоения этих средств мы уже обсудили выше.

7 мая 2018 года, в день захода на свой очередной срок, Путин подписал новый указ, касающийся любимой темы. На сей раз указ назывался "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" и знаменовал начало второй волны национальных проектов в России. О них - в следующий раз.